【環球新聞報訊】建設橫琴粵澳深度合作區（下稱「合作區」），是習近平主席親自謀劃、親自部署、親自推動的重大政策部署。橫琴粵澳深度合作區（以下簡稱「合作區」）擔負著推動澳門經濟適度多元發展、支持澳門融入國家發展大局和豐富「一國兩製」成功實踐的重大使命。合作區設立三年多來，在產業培育、民生融合、體製機製創新等方面取得顯著成效，但法律層級不足、政策協同性待強化、產業深度聯動不足等問題仍需突破。
一、琴澳融合進程中面臨的主要困難
合作區自成立以來，在體製機製創新方面取得了顯著成效，形成了跨區域多維度融合發展的「深度合作」模式，尤其是服務澳人澳企在橫琴發展、配合澳門產業適度多元發展方面發揮了積極作用。除了經濟領域，合作區還積極鼓勵澳門的學校、社團、專業服務機構等非商業主體在橫琴設立分支機構，以拓展澳門社會服務功能、促進兩地民生融合。然而，由於合作區缺乏專門法律規範，澳門非商業機構進入仍須參照《外商投資法》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等適用於外資機構的一般性規則，導致琴澳融合進程中面臨以下顯著問題，較大影響了澳門主體參與橫琴發展和琴澳一體化的進程，主要是：
1.審批權限層級較高：澳門非商業機構（如學校、社團）在橫琴設立分支需向中央部委（如教育部、民政部）或廣東省申請準入許可，流程復雜且周期長；
2.程序繁瑣：澳門學校、社團等非營利機構需按外資審批流程辦理登記，涉及多部門核準，耗時較長；
3.身份錯位：將澳門機構一刀切視為「外資」不符合「一國兩製」原則，削弱合作區服務澳人澳企的定位優勢；
4.規則沖突：澳門的學校、社團、機構的設立和監管涉及的本地法律法規與內地在機構性質、監管標準上均存在差異，而橫琴的現行規則缺乏銜接機製；
5.政策紅利未釋放：橫琴本應在教育、醫療、社會服務等領域對澳門機構提供特殊便利，但實際仍受限於一般性外資管理製度，不僅在實際操作層面造成不便，還影響了澳人澳企進入橫琴的信心。
二、製度困境的深層原因分析
（一）法律位階不足導致改革授權缺失
當前合作區主要依據廣東省地方性法規《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》，其法律效力層級較低，無法突破《教育法》《社會組織登記管理條例》等上位法對跨境機構設立的約束。例如：澳門高校在橫琴辦學需按《中外合作辦學條例》審批，無法享受「國民待遇」；澳門社團在橫琴開展工作缺乏專門的法律法規依據，難以直接開展活動，無論是準入還是日常營運均面臨不少困難。
（二）跨境規則銜接機製缺位
澳門與內地分屬不同法系，社會組織、教育機構等團體的法律屬性與監管邏輯存在本質差異，需要有專門性突破性的上位法和授權機製予以準入和監管方面的支持；澳門社團實行「備案製」，而內地實行「雙重管理製」（業務主管單位+登記機關）；澳門學校具有高度自治權，而內地民辦學校需符合國家課程標準並接受嚴格年檢；現行製度未建立「澳門規則—橫琴規則」的等效認定機製，導致澳門機構面臨「雙重合規」負擔。
（三）政策創新與法律剛性約束的矛盾
盡管《總體方案》提出「推動社會服務領域規則銜接」，但具體落地需突破現行法律框架。例如：除了澳門醫師、律師等少數行業的專業人士已經通過特定政策可以便利在橫琴或大灣區便利執業，其它專業領域人士在橫琴執業仍需重新考取內地資質；地方性法規無權調整中央事權領域，導致政策創新空間受限。
三、有關政策建議
（一）立法層面：推動全國人大常委會製定《橫琴粵澳深度合作區法》
1.建議在有關法律中明確澳門機構的「境內特殊地位」
在法律中單列條款，規定澳門學校、社團、專業服務機構在橫琴設立分支時，不適用《外商投資法》及相關外資管理規則，直接賦予其「境內機構」身份，簡化登記程序。
2.建立「澳門規則」銜接特區
對澳門已合法註冊的學校、社團，可經過澳門特區政府、澳門中聯辦推薦或認證後，允許通過備案製直接在橫琴開展業務，豁免重復審批；對澳門專業資格（如醫師、工程師、社工等）實行「等效認可」，經備案後可在橫琴特定範圍內執業。
（二）行政賦權：建立「中央-地方」協同放權機製
- 設立「中央部委-合作區」直聯審批通道
由國務院協調教育部、民政部、衛健委等部委，將澳門機構在橫琴設立分支的審批權限下放至合作區管委會，部委保留備案監督權；
對涉及國家安全或主權的事項（如宗教類社團登記），實行「合作區初審+部委終審」的聯合審查機製。
2.試點「省級行政職權全面下放」
廣東省將教育、醫療、社會組織管理等領域的省級行政職權（如民辦學校設立許可、非營利機構登記）以「一攬子」形式委托合作區行使，突破逐項授權限製。
3.推行「負面清單+告知承諾製」
在教育、醫療、文化等領域製定「澳門機構準入負面清單」，清單外領域實行「備案即準營」；對需符合內地標準的事項（如消防安全），允許通過承諾製先行落地，後續補交證明。
4.建立「廣東省-合作區」爭議協商平臺，對授權事項執行中的分歧進行快速裁決。
（三）政策配套：突破關鍵領域製度壁壘
- 教育領域
盡快製定有關澳門高校在橫琴「延伸辦學」的專門辦法，支持澳門高校以特殊路徑在橫琴設立分校或校區，采用澳門課程體系及學位授予製度，並鼓勵澳門高校與世界知名大學合作進行學院或學系設置。
2.社團領域
對澳門非營利社團在橫琴開展公益活動（如文化交流、慈善捐助）實行「活動備案製」，無需重新登記；允許澳門社團在橫琴設立代表處，不再按照「民辦非企」模式進行申請和運營，享受免稅政策。
3.專業服務領域
建立「澳門專業人士橫琴執業資格庫」，對會計、法律、醫療等職業實行資格互認；設立「琴澳聯合認證中心」，提供跨境資質轉換服務。
（四）司法保障：建立跨境爭議解決機製
推廣「調解+仲裁」多元解紛模式，鼓勵澳門仲裁機構（如澳門世界貿易中心仲裁委員會）在橫琴設立分支機構或加強與橫琴國際仲裁中心的深度合作，優先處理涉澳爭議。
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